Мне бы хотелось высказать свое мнение по вопросам организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также об особенностях и проблемах местного самоуправления Республики Алтай.
Тезис первыйНеобходимо признать, что муниципальное строительство в Российской Федерации и ее субъектах происходило в трудных условиях переходного периода к рыночным отношениям. Причин и обстоятельств этого достаточно много. Первоначальная причина трудностей, на мой взгляд, состояла в неоднозначном отношении к новому институту местной муниципальной власти не только со стороны населения, но и со стороны самого государства, его органов и общества. Такое отношение фактически продолжается до сих пор. Рассмотрим, как это явление проявилось со стороны каждого субъекта муниципально-правовых отношений.
Со стороны населения неоднозначность выразилась в невосприятии местного самоуправления не только в его начальной стадии, но и в последующих этапах его становления, а именно в пассивности в использовании рычагов и форм местного самоуправления в интересах местного сообщества и защиты жителями муниципальных образований своих прав. Очевидно, что в таких условиях повышение гражданской активности населения остается серьезной проблемой современного российского законодательства и политики.
Со стороны государства, несмотря на то что был принят ряд законов и нормативно-правовых актов о местной публичной власти и действует последний ФЗ-131 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», неоднозначность проявляется в фактическом, «невидимом», «скрытном» противодействии государства, органов и должностных лиц процессу становления и внедрения местного самоуправления в современное гражданское общество в России, наблюдаются отдельные попытки возврата к старому.
Признав местное самоуправление одной из основ конституционного строя Российской Федерации и формой осуществления народовластия и гарантировав его осуществление на всей территории, государство мало сделало для обеспечения переданных масштабных полномочий по решению вопросов местного значения. Скажу, что органы местного самоуправления организованы и действуют по существу и принципам работы Советов народных депутатов и райсель-исполкомов, находившихся в то время под сильным контролем партийных органов, а нынешние органы местного самоуправления также подвержены влиянию со стороны «Единой России», особенно это касается кадровых вопросов. Это влияние усилится при переходе к выборам по партийным спискам.
Государство, не включив органы местного самоуправления в систему органов государственной власти, отстранилось от решения некоторых проблем. Вместе с тем по сложившейся традиции вмешивается в деятельность органов местного самоуправления, а сфера разграничения полномочий распределена в большей мере в сторону федерального Центра. На первый взгляд, действительно, муниципальным образованиям передано значительное число полномочий – вопросы местного значения. Например, сельским поселениям на решение передано 57 вопросов, муниципальным районам – 51 и городскому округу – 53.
Однако, передав им большое количество полномочий, особенно по решению социальных задач, государство не обеспечило их материальными и финансовыми средствами. Спрашивается, как могут осуществлять свои функции органы местного самоуправления, если их права ограничены в использовании природных и иных ресурсов, находящихся на их территории, и в других вопросах? В законодательстве существовала норма о муниципальных землях, а теперь она отсутствует, налог на физических лиц остается поселениям только 10%, ущемлены их права по другим налогам, поэтому в России около 90% из 19 тысяч сельских поселений, более 50% муниципальных районов и 24% городских поселений являются дотационными и функционируют за счет бюджета. Думаю, при вышеуказанном подходе государства для создания безбедственного, бездотационного существования муниципальных образований понадобятся многие годы. По моим расчетам, это займет более 30 лет, то есть до середины XXI столетия.
Со стороны общества также не просматривается необходимая потребность в ускорении введения местного самоуправления и активного привлечения жителей на его осуществление, использовании всех механизмов в развитии гражданского общества. Необходимо отметить, что люди потеряли уверенность в возможности влиять на принятие решений как федеральными и региональными органами, так и муниципальными, о чем свидетельствуют итоги выборов. Пассивность граждан и их правовой нигилизм создают угрозу существованию местного самоуправления в России как местной публичной власти.
Тезис второй
Представляется: чтобы вернуть веру людей в муниципальную власть и их активное участие в ней, нужно сконструировать её деятельность в направлении решения социальных задач по жизнеобеспечению населения муниципального образования, уровень жизни которого значительно ниже от установленных социальных стандартов. Обеспечение жильем малоимущих, многодетных семей и трудоустройство молодежи является острейшей проблемой.
Тезис третий
Полагаю, что субъектам Российской Федерации следует вернуть полномочия в сфере законодательства по организации местного самоуправления на своих территориях, права которых в законотворческой деятельности сильно ограничены. В соответствии со статьей 6 ФЗ-131 правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления субъекты могут осуществлять только в случаях и порядке, установленных федеральным законом. Субъекты Российской Федерации также не самостоятельны и скованны в действиях по владению, использованию и распоряжению природными ресурсами, а также по установлению или льготированию налогов. По этим вопросам субъекты не могут оказывать реальную помощь муниципальным образованиям и выравнивать их бюджетную обеспеченность.
Тезис четвертый
Переходя к особенностям и проблемам местного самоуправления в Республике Алтай, будет правильным сказать, что его организация в целом схожа с другими муниципальными образованиями страны. В то же время у нас этот процесс осложнился помимо вышеназванных обстоятельств, свойственных в целом для Российской Федерации, ещё рядом специфических особенностей и проблем, связанных со своеобразием Республики Алтай. К наиболее отличительным очевидным и существенным причинам можно отнести отдаленность от федерального центра и центра Сибирского федерального округа, окраинную, приграничную и горную территорию, малочисленность и разбросанность населения по месту жительства, плохое состояние сельских дорог и средств сообщения.
Естественно, само географическое название «Горный Алтай» говорит о многом. Указанные и другие причины обусловили «запоздалое» введение местного самоуправления. На сельском уровне - в 1999 году, по Закону «Об организации местного самоуправления в Республике Алтай», а на уровне города и районов - в 2001-м, до этого здесь действовали местные органы государственной власти. Учитывая удаленность населенных пунктов друг от друга, мы избрали три варианта организации муниципальных образований, не изменяя сложившиеся исторические и местные традиции, а также административно-территориальное устройство республики. Всего у нас 245 населенных пунктов, объединенных в 92 сельских муниципальных образования, 10 муниципальных районов и один городской округ.
В первую группу были включены отдаленные, труднодоступные сёла с небольшой численностью населения (до одной тысячи человек). Таких муниципальных образований в республике 16. Например, в Ташантинском сельском муниципальном образовании Кош-Агачского района постоянно проживают 376 человек, в Чаган-Узунском муниципальном образовании того же района – 484, в Каспинском муниципальном образовании Шебалинского района – 350, в Чибитском муниципальном образовании Улаганского района - 654 человека.
Во вторую группу муниципальных образований были включены населенные пункты с небольшой численностью населения, но объединенные в муниципальные образования, общая численность которых составила более одной тысячи человек. Таких муниципальных образований в республике 60. Например, Ининское муниципальное образование Онгудайского района объединяет пять сел, Теньгинское муниципальное образование того же района состоит из семи населенных пунктов, Верх-Уймонское МО Усть-Коксинского района - из шести сел, Паспаульское МО Чойского района - из семи сел. Нельзя не отметить и то, что порой численность проживающих в объединенных населенных пунктах не достигала одной тысячи человек, но, несмотря на это, муниципальные образования создавались. Например, население Майского МО, состоящего из двух сел, - всего 209 человек, население трех сел Курмач-Байгольского поселения того же Турочакского района составляет 259 человек. Таких сельских муниципальных образований в республике 22.
Третью группу республики составляют крупные села, численность населения которых превышает одну тысячу человек. Таких муниципальных образований создано 16, в их число входят все 10 райцентров и шесть крупных сел. Например, Кокоринское и Тебелерское муниципальные образования Кош-Агачского района, Эконурское и Кырлыкское МО Усть-Канского района, Чергинское МО Шебалинского района, Веселовское МО Чойского района и другие.
В сельской местности, по данным переписи 2010 года, 150041 человек проживают в 92 муниципальных образованиях, каждое из которых имеет свои особенности и, исходя из этого, решает задачи по жизнеобеспечению своего населения. В них наряду с общими проблемами существуют и собственные, обусловленные разными обстоятельствами местного характера. Указанные данные приведены из статистического сборника «России важен каждый» (авторы Горбунова В.К., Татаринов Е.В.).
Хотел бы подчеркнуть еще один момент. 6 июля 1999 года Государственное Собрание - Эл Курултай РА приняло Закон «Об администра-тивно-территориальном муниципальном устройстве Республики Алтай», в котором удалось нормативно совместить административно-территориальное и муниципальное устройство республики, определить границы, установить порядок создания муниципальных образований (как и где рассматриваются, какие документы представляются и т.д.). Однако депутатами 3-го созыва Государственного Собрания - Эл Курултай названный закон был признан недействующим. Вместо него был принят Закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Алтай», а о муниципальном устройстве там нет и речи.
Тезис пятый,
сущность которого состоит в том, что алтайская часть населения остро воспринимает местное самоуправление, считая его исторически связанным с жизнью и бытом своих предков, завещавших им жить достойно на своей древней земле. Как известно, коренные жители Алтая – алтайцы - до 1917 года не знали официальных органов государственной власти, жили по своим обычаям и традициям, по нормам обычного права. Органами внутреннего управления выступали родовые, инородные и дючинные управы, возглавляемые зайсанами, старейшинами, демичи и шуленгами. Царская администрация и имперские законодательные органы фактически не вмешивались во внутреннюю жизнь и управление алтайских общин, строго руководствовались Положением об управлении инородцами 1822 года, разделившем их на три разряда: бродячие, кочевые и оседлые.
Первый официальный орган местного самоуправления алтайцев – Горная Дума - был избран в Бийске на Съезде инородческого населения Бийского и Кузнецкого уездов 1 июля 1917 года, на нем присутствовали более 60 представителей инородцев. Впоследствии в феврале 1918 года была избрана Каракорум-Алтайская окружная управа, представлявшая представительный и исполнительный орган жителей Горного Алтая.
Это позволяет сделать вывод о том, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года был воспринят населением: его реализация не затянулась до 2009 года, а в полном объеме он был введен с 1 января 2006-го, были подготовлены и реализованы необходимые организационно-практические меры.
В республике сегодня проблема преобразования муниципальных образований путем укрепления не стоит, наоборот, некоторые населенные пункты поднимают вопрос о создании самостоятельного муниципального образования.
Так, жители села Сугаш Усть-Коксинского района, которое входит в Талдинское сельское поселение, неоднократно ставили вопрос о создании муниципального образования.
Думаю, что основания для этого у жителей данного села имеются: Федеральный закон №131 допускает такую возможность, здесь живут около 600 человек, село горное, отдаленное как от районного, так и от республиканского центров, с суровым климатом, как на Севере, имеет достаточно земельных и лесных угодий, социальных объектов, фермерских хозяйств, жители держат много скота, сохраняют национальные традиции. Как говорят, это село – «ворота» Усть-Коксинского района. Оно не хуже, а, возможно, даже лучше и по налоговой и по материальной базе многих других сел, которые имеют свои муниципальные образования, несмотря на «сильную дотационность». Однако глава и представительный орган района отрицательно реагируют на просьбы жителей названного села. На мой взгляд, такое «державное» отношение чиновников муниципального уровня к выбору населением вида местного самоуправления недопустимо. По моему твердому убеждению, ни одно село - маленькое или большое по численности населения - не должно оставаться без власти. Полагаю, что в селах, где невозможно создание муниципальных образований, должны быть введены представители районной администрации, избраны старосты или Советы (группы) с полномочиями рассматривать вопросы развития сел, жалобы и обращения граждан. Развитие местного самоуправления должно происходить путем сочетания прямых (непосредственных) и представительных форм демократии. В национальных районах республики должны широко использоваться исторически традиционные виды самоуправления (советы старейшин, глав (элбашчы) сел и районов, структура зайсанства, сеоков и т.д.). В связи с чем главный вопрос, который стоит на повестке дня, – как реально приблизить муниципальную власть к населению, которое, к сожалению, само не принимает настойчивых действий и ждет, что чиновники «преподнесут на широкой тарелке» решенные социальные проблемы, а этого никогда не будет. Основная задача здесь - переломить правосознание людей. Твердо убежден в том, что процесс становления местного самоуправления напрямую связан с реализацией политических, личных, социальных, культурных и иных прав и свобод человека и гражданина, поэтому в этом направлении должна быть развернута вся деятельность органов местного самоуправления как главной цели, стоящей перед ними.
Важнейшей проблемой остается модернизация регионального, муниципального законодательства по представлению в этой сфере широких полномочий субъектам Российской Федерации по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления на своей территории. В этом аспекте нужно развивать само муниципальное нормотворчество, отвечающее интересам населения и способствующее решению местных проблем.
Мне представляется, что в первую очередь нужно совершенствовать структуру и содержание уставов, которые сегодня похожи как близнецы. Это, наверно, случилось в силу того, что проект модельного устава, страдающий многими недостатками, был прислан из Министерства юстиции Российской Федерации. Видимо, его разрабатывал специалист, который о местном самоуправлении знает понаслышке.
Говоря о проблемах местного самоуправления, нельзя обойти вопрос об обеспечении гарантий местного самоуправления. К сожалению, отсутствие в Федеральном законе 2003 года специальной главы, как это было в законе 1995 года, свидетельствует о том, что у государства присутствует подспудное нежелание заниматься обеспечением гарантий местного самоуправления, хотя они провозглашены в статье 72 Конституции Российской Федерации и статье 1 ФЗ-131. Государство нечетко определило виды и механизмы таких гарантий.
Серьезной проблемой остаются взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления в современных условиях через законодательное регулирование земельных отношений и укрепление финансово-экономических основ местного самоуправления. Особенно остро стоят эти вопросы в Республике Алтай. Выход из создавшегося положения видится в том, что необходимо планомерно проводить работу по просвещению и обучению граждан навыкам и умению жить в условиях самоуправления, формированию у них самостоятельности и ответственности в вопросах местного значения, готовить муниципальные кадры, способные на практике решать указанные выше проблемы. Возникают большие сомнения в установленной Указом Президента Российской Федерации отчетности муниципальных образований более чем по 60 показателям. Спрашивается: не утонут ли их главы в бумажном потоке?
Д.И. Табаев,
д.ю.н., профессор ГАГУ,
заслуженный юрист РФ.
